代行多项县级职权，多个部门合并执法
江苏徐霞客镇改革催生“新行当”
徐霞客镇政务服务中心，实现一窗式办理。
徐霞客镇政务服务中心工作人员正在为群众办事。
综合执法局执法人员赵彪正在检查企业安全台账。
设在综合执法局的指挥中心，可以通过摄像头及时发现违法违规行为。A12-A13版图片/新京报记者 陈景收 摄
江苏省江阴市徐霞客镇，这个以明代地理学家、旅行家和文学家徐霞客而闻名的江南小镇，现在或许是江苏最“有权”的镇之一。作为一个镇级架构，却拥有了许多县一级政府的行政权力，比如行政审批权，行政处罚权等。
除了“权力”大，徐霞客镇还有许多新鲜事，比如城管、安监这类在全国各个乡镇都常设的机构，在徐霞客镇已成为了历史，取而代之的，是一个叫综合执法局的部门，这个部门可以行使原来城管、农业、安监、卫生等13个部门的职责，并拥有757项执法权限。
这样的新鲜事，来源于徐霞客镇承接的一项全国改革试点。2010年4月，中央编办与中农办、国家发改委等6个部门发布《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国选择13个省25个经济发达镇进行试点改革，其中的重要内容就是赋予试点镇县级经济社会管理权限。2012年10月，徐霞客镇正式启动改革，现在，已经承接了上级部门下放的69项行政审批和公共服务权限以及757项行政执法权限。
数据统计，试点6年以来，当地群众在政府的办事效率提升了40%，也逐步改变了镇政府以往对违法违规行为“看得见，管不着”的被动局面。2018年起，江苏省在全省49个经济发达镇推广徐霞客镇经验，去年12月，徐霞客镇荣获为江阴改革开放做出突出贡献的先进集体称号，其小城市治理模式创新荣获2018全国社会治理创新最佳案例奖。
政务服务“一窗口”
2018年12月25日上午，徐霞客镇政务服务中心办事人员马梦婷正在帮一名市民办理孩子的市民卡。读取身份信息、扫描户口本、录入信息，大约5分钟，马梦婷完成了该事项的办理。
紧接着，又有市民向她咨询医保报销和社保缴纳年限事宜。“以前，这些事情分散在不同的部门、不同的窗口办理，现在，只要在任何一个综合窗口就都可以办理。”马梦婷说。
政务服务“一窗口”，是徐霞客镇行政管理体制改革的内容之一。
2013年4月，徐霞客镇成立了直接服务百姓的政务服务中心。
政务服务中心主任李彩琴说，改革前，徐霞客镇政府没有行政审批权，老百姓很多事情都得通过镇相关部门到市里代办，或自己跑市里，比较耗时间。
除了没权，当时镇政府机构林立，也让老百姓办事经常要东奔西跑。“以前给孩子办入学证明，要分别跑派出所、社保所、计生办，太麻烦了。”从江苏扬州来徐霞客打工的“新市民”李英说。
2015年6月，李英第一次为儿子办理幼儿园入学证明的时候，上述三个部门还没进驻政务服务中心。李英去派出所盖章要坐5公里的公交车，去社保所和计生办也要坐10多公里。每天她还要上班，只能一次请半天假，跑一个部门。“三天才全跑完。”
这种现象在全国乡镇十分普遍。按照我国法律，行政审批权、行政处罚权均在县级以上人民政府。“以前，乡镇政府的工作面对的是农业社会，镇政府和上级部门派驻机构基本就管得过来了，但是经济发达镇，是工商社会，人口多，企业多，原来的管理方式不太适应了。”江苏省编办相关负责人说。
以徐霞客镇为例，2013年，徐霞客镇GDP已经过百亿，属于县级规模；辖区内有18万人口，2000多家企业。镇政府没有审批权和处罚权，不仅老百姓办事不方便，而且政府面对违法违规行为，也常常束手无策。
2013年年初，徐霞客政务服务中心正式承接上级政府首批下放的36项审批和公共服务权限，起初，是按条线设立专业窗口，每个窗口办固定的事情。徐霞客镇党委书记叶韩清认为，这让老百姓进一个门就可以办很多事，比以往是方便了。不过，弊端也同样明显。
随着下放权限的增加，政务服务中心的专业窗口越开越多，从最初的8个增加到26个，但每个窗口忙闲不均。“每个部门都要开窗口，但有的办件量很少。”政务服务中心主任李彩琴记得，当时社保类、市民卡窗口经常爆满。
马梦婷当时就在社保窗口，她说，忙的时候，从早忙到晚，有时候连卫生间都不敢去上，因为其他窗口办不了她负责的事项。
2016年11月，徐霞客镇将26个专业窗口改成14个不分领域的综合窗口，每个窗口可以办理所有下放权限的事项。“工作人员任务量平均了，老百姓也不用在个别窗口排长队了。”李彩琴说。
李彩琴告诉记者，现在很多项目已经实现了“不见面”办理。187个事项可通过网上办事大厅或下载手机APP“霞行天下”办理，其中还有105项可通过快递送达、远程打印等方式办理。“现在，所有事项办理效率平均提升了40%。”
2018年6月，李英在给儿子办理一年级入学证明时，三个部门已经全部进驻政务服务中心，而且社保和计生在综窗就可以办理。“只要到任一窗口就可以盖两个章，公安部门也在大厅里有专区。总共半小时就能办好了。”
“全能型”综合执法队
审批权限下放和“一窗式”服务，让老百姓办事更方便，少跑腿，是此次改革中，县级权限下放的一方面。让镇里拥有处罚权，改变以往对违规违法行为“看得见，管不着”也是权限下放的重要内容。
徐霞客镇的另一项改革创举，是设立了综合执法局。
改革以前，徐霞客综合执法局执法人员赵彪曾在徐霞客镇安监所当所长，他说，那时候，乡镇政府没有处罚权，对企业缺乏约束力。“不仅没有执法证，连执法的制服都没有，有的工厂连门都不让进。”
有一次，赵彪在一家化工厂例行检查时，发现工厂的锅炉没有按照相关规定进行设备检测，他要求企业在半个月内联系专业机构来检测。“但是，回访时发现，企业无动于衷。”
当时，赵彪也没别的办法，只能将情况上报给江阴安监局。一个星期左右，安监局对企业下发责令整改通知，并进行处罚。“本来是一个很容易整改的事，但我们去了，企业就是不重视。”
“只能警告，但对方不听的话，我们也只能报告给上级行政部门，等他们来执法。”徐霞客镇党委书记叶韩清说，这让镇政府对企业常常缺乏约束力，处于“看得见，管不着”的被动局面。
在这样的背景下，2012年10月，综合执法局应运而生，并被称为“全能型”综合执法队伍。刚成立时，综合执法局同样也是按条线设立中队：城管、安监、环保，人员分别来自原来的城管中队、安监所、环保所。直到2014年年底，该局第一批承接城管、安监、卫生、文化等13个部门的647项执法权限，此后各部门的人员也陆续划转，最终形成了现在98人的庞大队伍。
目前，徐霞客镇综合执法局将执法队伍按分管片区分为3个中队，分别在各自辖区内综合行使757项行政执法权限。
徐霞客综合执法局局长李强说，去年3月份，执法队伍原本准备去拆一家企业的违建，在拆除的过程中，发现企业违规储存危险化学用品。执法队伍对其进行立案查处，最终罚了这家企业6万块钱。“如果是以前，拆违建是城管的事情，拆完就走了，不一定会发现安全问题。”
去年12月23日，赵彪带队夜查企业，只要3个人就可以同时检查环保、安监、劳动用工问题。“如果是以前，可能得分三次检查。”李强告诉记者，这对于企业来说，不堪其扰，对于执法队伍来说，也是人力资源的浪费。“现在经常是出去一趟，能办成两三件事。”
综合执法局提供的数据显示，从该局成立以来，共查处各类案件11930件，处理违法人员9360人次，行拘3人，为企业、群众挽回经济损失2000多万元。
改革中的平衡问题
2012年10月，徐霞客行政管理体制改革正式启动。“在承接县级权限之前，首先要进行的是组织机构调整。”江阴市编办原主任俞烈彪说。
改革之前，徐霞客镇和全国多数乡镇一样，共有各类机构33个，这些机构按条线对应着上级不同部门。
机构分散，让老百姓办事经常要东奔西走；对于基层政府来说，也难以统筹使用人员，造成各条线间经常忙闲不均。“将原来不同部门整合成大部门，人员就可以在一个部门内灵活分配工作。”徐霞客镇党委书记叶韩清说。
最终，徐霞客镇将原来的33个部门，整合成“两办六局一中心”9个职能部门。其中，政务服务中心和综合执法局被称为两个“前台”，老百姓和企业办事只需要找这两个部门。
机构重组的同时，也是人事的调整。当时，徐霞客镇进行了一场“清零竞岗”：所有中层管理人员职务清零，重新竞岗。这意味着，有些干部可能会降级。
“改革如果要顺利推行，必须让合适的人到合适的岗位。”叶韩清是“清零竞岗”的提倡者，他说，当时为了让大家心理平衡，他们采取的方案是，降级的人员，没有领导职务，但是待遇保留。
据叶韩清介绍，最终有11名干部被降级。其中一名还是市领导的亲戚，因面试表现不佳，最终从副股级降为普通科员。“当时他来找我，看能不能恢复。我没答应。”叶韩清说，还有人心里不服，选择调走。
张峰(化名)从副股级降到了普通科员。他说，刚听到自己没了职务，心里有些郁闷，毕竟自己在竞岗的位置上，已经干了8年。
如今，张峰还是普通科员，但他觉得，自己心里也没有不平衡，“因为待遇始终是不变的。”
对于江阴市编办来说，改革中，要平衡的不仅是人事利益，还有各部门和徐霞客镇的关系。江阴市编办原主任俞烈彪说，刚开始改革时，省里对于下放什么权限没有明确的清单，都是各地自己探索。当时，他经常要在徐霞客镇和各部门之间奔走，征求双方意见，确定下放哪些权限。
“第一批放了36个权限，我都记不得开过多少次会。”俞烈彪回忆，当时江阴市长、常务副市长都出面，叫各个部门表态，能放多少权力，最终才慢慢确定下来。
2014年2月，江苏省委办公厅、省政府办公厅联合发文，梳理了724项赋权基本目录，江苏省试点镇作为行政审批、行政处罚权行权主体进一步得到明确，各个乡镇在放权时，也有了比较明确的依据。
但各试点县市也并非照搬这一清单进行赋权，“有些权限我们接不了，我们会要求收回去，同时有些权限能方便老百姓，我们也会主动要权。”李彩琴说，比如老年优待卡办理、再生育许可等权限都是他们主动要求下放的。“在这过程中，我们只要对接编办一个部门就行了，由他们去跟各个部门沟通。”
综合执法局曾承接一项假冒食品处罚权限，但在运作中发现，其专业性很强。“每种食品有几十种原料和添加剂，有些我们连名称都看不懂，都得请市场监督管理局协助。”综合执法局副局长黄星海说，2018年下半年，在他们要求下，这项权限被收回。
对于专业性强的审批权限，政务服务中心同样会提出让上级收回。李彩琴记得，2017年9月，市里准备下放的第三批审批权限中，包括幼儿园开办许可。“办幼儿园不是单单注册营业执照那么简单，整个要审批规划、消防等，就跟投资建设项目一样，而这些我们没有相应的专业力量做。”最终，这一项目在沟通时就被取消。
中国式的改革智慧
徐霞客行政管理体制改革，让老百姓和企业办事越来越便利，也让政府在一定程度上拥有了自主权。
“从招商引资来说，最关键的是优质项目评定权下放。”徐霞客镇负责招商引资的副镇长包凯凯说，以前优质项目评定权掌握在江阴市政府，镇里的发言权很有限，而且整个评定的节奏也由市里主导。
2018年初，优质企业评定权下放后，恰好碰上辖区内一家机械制造企业准备扩建二期，需要用地50亩。包凯凯和他的管队用了三个月的时间，对这家企业的销售额、订单量进行了考察，确认其为优质项目。
“项目地块位于徐霞客镇工业集中区峭岐片区，我们准备在那集中发展先进制造业，这个项目符合我们的发展规划。”包凯凯说。
2016年7月，江苏省编办邀请南京大学、省委党校等专家学者，对试点镇改革工作进行第三方评估发现，2012年-2015年，20个试点镇在GDP、公共财政预算收入、服务业比重、规模以上工业增加值、固定资产投资等指标上，年均增速均高于江苏省乡镇平均水平。因此认为，改革让经济发展更强劲。
但改革地的官员们则对上述说法表达了审慎的态度。
江苏省编办相关负责人坦言，目前改革的经济效应其实还很难准确测算，“我们也考虑过，用什么指标来衡量，但最后没定下来。现在，只能说是，改革让企业办事更方便，营商环境更好了。”
“审批更加便利，只是企业决定在哪投资的因素之一。”江阴市审批局一名朱姓负责人表示，对于企业来说，土地、产业链等可能更加关键。
上述徐霞客辖区内机械制造企业董事长汤红心也坦陈，2016年底，之所以决定到徐霞客投资，最关键的还是看重土地。“刚来的时候，我们是找了一家有土地的企业入股，合作开发了50亩，作为一期工厂。厂址旁边还有连片土地。现在二期工厂52亩就在那里。”
数据统计，2013年，徐霞客只有700多家个体工商户，到了2018年，增加到了2000多家，增长了3倍；企业数量也从2000多家增加到了3000多家。“这说明了，改革在一定程度上激发了人们在徐霞客镇创业的热情。”徐霞客镇经发局副局长周莉娟说。
去年11月，国内多家媒体来到徐霞客镇采访调研，一位中央媒体的记者感慨：作为全国行政管理体制改革试点镇，徐霞客镇能在近2万个镇中脱颖而出，正是因为他们瞄准群众迫切需求和矛盾焦点，通过改革创新，实现了政务和公共服务由多门管理到一门服务再到一窗受理的转变。改变了政府服务脸难看、门难进，基层部门相互扯皮，行政管理小马拉大车的现象。徐霞客镇“摸着石头过河”的故事，也是中国式的改革智慧。
新京报记者 陈景收
